[导读]:本文(《地方债券偿债风险的法律规制——基于30省、市综合财力的考察》)由来自大同的网友投稿,并经由本站(债券资讯网)结合主题:地方债券有无风险,收集整理了众多资料而成。主要记述了债券,法律,政府债券,偿债基金,政府债务,限额设计等方面的信息。相信从本文您一定可以获得自己所需要的!

摘要:随着地方债务管理机制改革的推进,地方债券在规范地方举债融资方面的作用日益彰显。虽然经过“三年置换期”,地方政府的利息负担已大为改善,但理论与实务界对地方债券是否存在整体偿债风险这一问题,仍存有歧见。为此,有必要对地方债券偿债风险进行定量与定性的判断。在文本梳理和类型提炼的基础上,从政府经济社会义务、宪政分权的视角对规制偿债风险行为进行法理反思。本文提出,只有建构起以宪法为核心的立体化法律体系,对相关法律规范予以适当调适,才能最终实现偿债风险的合理防控,推动公债权力的规范行使,达至公民财产权与国家财政权的和谐共在。

关键词:地方债券;偿债风险;法理反思;财政收入

偿债风险的生成机理与问题导向

从债券发行主体的角度,可以把政府债券分为中央政府债券和地方政府债券。其中,地方政府债券主要以本级政府的公共预算收入、政府性基金收入或者专项收入偿还本息,因此又被称为“银边债券”。之所以将其称之为“银边债券”,是因为相对于中央政府发行的“金边债券”国库券,地方政府债券是以地方政府信用为背书,以地方财政为后盾,偿债风险较小,也较为安全的一种债券产品。但安全并非意味着没有风险,“风险无处不在”。商业银行作为地方政府债券的最大持有人,其所面临的巨大风险是债务人无力偿还债券本息的信用风险。而与信用风险相对应,债券发行人的偿债风险是导致其不能如期偿还本息的根本原因。偿债风险是地方财政危机的表征,财政危机如若处置失当,则会演变为“租税国危机”。租税国危机由两方面原因造成:支出的暴增与收入的停滞不前。支出的暴增肇始于国家职权的过度扩张,财政收入与财政支出时空上的不匹配,使得发行政府债券成为常态;收入的停滞不前,导因于其受特定时期经济及政治上的限制,无法负担过度举债所须偿付之利息。“入不敷出”造成了地方财政困境,也使偿债风险得以显现。

以预算法(2014)修订为界碑,时下中国的地方债券发行量与日俱增,呈现出置换债与新增债规模快速增长的“新常态”。地方债券发行规模的快速扩张,也引发了一系列追问:时下地方债券的偿债风险真的存在吗?经济法对规制偿债风险作出了哪些制度努力?应对偿债风险的法治逻辑该当如何?为此,文章聚焦偿债风险的法律规制问题,先通过对我国30省市综合财力的考察,来揭示偿债风险在当下中国的实然状态,明晰规制风险的重要性;接着从文本梳理的维度探讨经济法规制风险的既存规范,揭示法律架构的改良空间;继而从制度规范维度对偿债风险规制进行法理反思;最后在上述研究的基础上,提出规制偿债风险的体系构造和具体径路。

规制偿债风险的立体化构建与规范调适

“人生而自由,无往不在风险之中”。现代社会已被广泛认为是一个“风险社会”。其中,政府债券的偿债风险日益受到各国政府和地区的重视。我国预算法的适时修订正是对偿债风险进行回应的有力佐证。但预算法的规定毕竟过于原则,对偿债风险的规制需要多个法律部门协同配合,方能调和国家财政权与公民财产权之间的矛盾。这就需要立体化地构建规制偿债风险法律体系,填补宪法、法律的空白;同时,对相关法律规范予以妥善调适,以因应经济社会对规制偿债风险的现实需要。

一、规制偿债风险法律体系的立体化构建

公债的本质是预借赋税收入,地方债券则是以地方未来的财政收入作为偿还担保。所以,中央与地方的公债问题必须架构起以宪法为核心的多层次法律体系,才能将债券发行权关进“权力的笼子”。宪法作为最高位阶的“元规则”,是协调公民财产权与国家财政权之间紧张关系的最终解决方案。有必要通过修宪活动,对公债举借原则、举借主体、举借用途、限额调整及法律责任等基本问题作出规定。

“徒法不足以自行”,在做到于法有据的同时,也应对宪法的实施保持必要关注。地方发行债券的目的是向社会公众提供更多、更好的公共物品,债券的偿还是以增加未来赋税收入得以实现。因此,地方居民对公共物品的偏好,决定了应由地方居民决定公共物品的种类和数量。而在宪政国家,地方居民的代表即是代议机关。我国《宪法》第99条规定,“地方各级人民代表大会在本行政区域内• • • • • •依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”,这为规制偿债风险提供了法律依据。将公债法律问题纳入宪法,发挥人大在债务决策中的核心作用,在制宪的同时,主动行宪、积极督宪。唯有如此,对偿债风险的规制才能真正走向宪政之治。

在宪法对债券发行的分权制衡基础上,应围绕规模控制、预算管理、信息披露、预警及处置等制度要素,构建多层次的规制偿债风险法律体系。具体从以下几个方面展开:

1. 强化全国人大及常委会对地方债务限额的批准权

通过修订《预算法》,强化全国人大及常委会对预算草案的批准权,充分发挥全国人大财政经济委员会在财政审查和监督方面的专业作用,设计债务限额审查程序,进而实现债务限额审查批准的标准化和专业化。同时,鉴于国务院享有债务限额的议案制定权,应通过立法明确债务限额的议案内容,对于增加债务限额或减少债务限额的议案,应在《议案说明》中明确理由和可能影响,提升地方债务限额制定过程中的透明度。

2. 擢升地方债券发行相关规范的法律位阶

针对地方债券发行多由部门规范性文件进行调整的实践现状,建议制定《地方公债法》,消除既存规范之间的法律冲突,擢升地方债券法律规范的法律层级,以保证法律规范的权威性和稳定性,塑造相关主体的行为预期。

3. 建立综合财力与债务负担之间的法律调整机制

我国财税实践中,内陆省份与沿海省份的综合财力存在较大差异。内陆省份税收收入和非税收入在财政收入中占比较小,转移支付和税收返还收入占比较大,财政可持续性不强。建议制定《财政转移支付法》,明确财政转移支付的基本原则和方向,以转移支付、税收优惠、税收返还等宏观调控手段,作为对债券手段的替代,降低经济欠发达地方债券偿债风险。可以说,规制地方债券偿债风险是一项“系统工程”,需要多层次法律规范综合调整,将公债权力置于法律约束框架之内,也就同时将风险关进了制度的牢笼。

二、规制偿债风险法律规范的具体化调适

在立体化构建起规制偿债风险法律体系后,仍需对相关法律规范进行具体调适。具体而言,对事前型规制应充分发挥其宏观调控功能,形塑地方政府举债权力;对事中型规制既要妥适地界定制度措施的适用范围,贯彻法定主义立场,又要强调对程序性规范的恪守,以程序正义保障实质公平;对事后型规制不仅要结合各种债券违约的自身特点,选择公共福利减损最小的实施手段,而且要注重发挥制度规范的惩戒功能,做到债券风险责任的全过程溯源,让真正责任人承担相应的政治和法律责任。

1. 健全地方债券偿债保障机制

在偿债保障机制中,对债券偿还方式的限制,能够有效约束地方政府的举债权力。关于偿还方式,它有分期偿还法、买销法、到期一次还本付息法和借新债还旧债四种模式。“借新还旧”的实质是将债券本金的偿还向后推延,极易造成预算软约束。因此,在确定债务限额的前提下,应严格限制“借新还旧”的比例和规模,防范地方政府的道德风险。理论上,分期偿还法和到期一次还本付息法,均可对地方在债券到期日之前施加一定财政压力。偿还本金的压力也有利于地方统筹财政支出、规划偿债资金来源,减少短期行为。是故,债券发行相关法律规范应作出充分回应,严格限制新增债券中“借新还旧”的比例,将分期偿还法和一次偿还法作为法定偿还方式,以此约束地方政府举债权力,从事前规制风险角度,做到“防微杜渐,禁于未然”。

2. 建立政府综合财务报告制度

规制偿债风险同样离不开市场主体的参与和约束。长期内,着力构建地方债券政府综合财务报告制度,逐步建立透明化、多层级的地方债券报告体系,有助于市场主体充分掌握政府财务信息,进而约束地方政府举债行为,从而起到间接化解偿债风险的作用。详言之,地方债券信息披露法律规范应借用地方资产负债表的编制原理,将地方政府经由发行地方债券所筹集的资金并入地方资产负债表,并课以负债主体强制性信息披露义务。同时,遵循法定主义原则,使该制度在全国范围内具有普适性效力。在主体法定上,各级地方政府应为其财务状况的当然报告人,任何层级的地方政府不享有免于报告的法外空间;在内容法定上,各级政府不仅要报告资产负债的数量信息,而且要更加注重质量信息的编制和汇报。

3. 强化事后型规制手段的惩戒功能

在规范调适层面,不仅须强化事前型规制的预防功能,还要注重事后型规制的惩戒功能,这也与经济法所追求的效率与公平兼顾之价值目标相一致。而“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中,责任一词是最为重要的”,健全与偿债风险相匹配的责任追究机制,是发挥法律规范惩戒功能的根柢和前提。因此,有必要建立严格的债务投资决策责任制,以规范的形式明确项目负责人的决策、管理和偿债责任。将地方债券决策责任的落实和追究、债券资金使用绩效的考核通过法律形式予以明确,将地方债券管理纳入法治化轨道。详言之,健全偿债风险责任追究机制,既要明确责任主体、责任范围和法律后果,明晰偿债责任的法律边界,又要强化行政机关、司法机关对责任的认定与执行,疏通责任人的权利救济通道,进而形成完整的法律闭环,以此规范和约束地方发债行为,确保政府偿债责任的忠实履行。

(来源:证券市场导报2018年7月号)

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北京国家会计学院是由国务院批准成立,财政部代管,致力于经济干部培养的黄埔军校。教授负责制项目来自哈佛大学模式,《政府和社会资本合作(ppp)模式实战操作》项目是我院崔志娟教授负责制项目,该项目组专家团队来自财政部司局、PPP中心、高校教授、运营专家、银行机构、咨询机构、国际四大会计师事务所、法律顾问等。本团队从事学术研究、培训、咨询等工作。

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相关问答

问:一道债券无风险套利题目

答:存在无风险套利。假设某人购买10000的国债(根据你上面的数据可以算出这种国债是一年付息一次)。那么这种债券的现金流为
第一年年末 利息800
第二年年末 本金+利息=10800
因此可以把付息国债拆分成一种一年期票面价格为800的债券(价格=800/1.04=769.231)和一种票面价格为10800的两年期零息国债(价格=1088/(1+0.008)^2=9259.259)进行销售。两种零息国债的价格之和为10028.490
因此交易商可以获得无风险的利润28.490元
也就是说交易商用1万买入拆分后能卖1万零28块。应此存在套利


问:为什么债券有这么多风险还能作为无风险利率

答:只有国债利率才被视为无风险利率。国债以国家的信用为担保,而且有铸币权,所以国债理论上是无风险的。隐藏的最大风险是通胀的风险,名义利率减去通胀率才是实际利率。如果国债利率跑不赢通胀率,那么你就要亏本


问:为什么说国家财政部发行的债券利率为无风险利率

答:在美国等债券市场发达的国家,无风险利率的选取有三种观点:
观点1:用短期国债利率作为无风险利率,用根据短期国债利率计算出的股票市场历史风险溢价收益率作为市场风险溢价收益率的估计值。以这些数据为基础计算股权资本成本,作为未来现金流的贴现率。
例:使用即期短期国债利率的CAPM模型:百事可乐公司
1992年12月,百事可乐公司的β值为1.06,当时的短期国债利率为3.35%,公司股权资本成本的计算如下:
股权成本 = 3.35% + (1.06×6.41%) = 10.14%
我们可以使用10.14%的股权资本作为红利或现金流的贴现率来计算百事可乐公司股票的价值。
观点2、使用即期短期政府债券与市场的历史风险溢价收益率计算第一期(年)的股权资本成本。同时利用期限结构中的远期利率估计远期的无风险利率,作为未来时期的股权资本成本。


问:买国债有什么风险,最坏的情况是什么

答:没有无风险投资,国债也一样。最坏的情况可以说就是通货膨胀了。毕竟有国家信誉在里面,价格上基本百分百盈利,几乎没有亏的可能性。比储蓄还安全。但是通货膨胀造成的货币贬值的问题这个谁也防不住。虽然表面上看你赚了,但是随着货币贬值,有可能造成名义上你有利息,但是实际上你还是赔了。现在的120不如过去的100有价值。现在买国债表面上你是赚了,但是还不如过去直接花掉有价值。尽管买国债从价格上能够保证盈利,但也要考虑到物价急速上涨和货币贬值的可能性。这就是国债以及任何投资都具有的所谓绝对风险所在。